Průběžný penzijní systém: slib, který platí příští generace

Tento článek vychází z kapitoly knihy Pavla Kohouta Miliardové zločiny, která nedávno vyšla v nakladatelství Grada. Kapitola se věnuje ekonomické logice průběžného penzijního systému, jeho historickému vzniku a rizikům, která se naplno projevují ve stárnoucích společnostech.

René Magritte (AI): Generace, které nepřijdou

Průběžný penzijní systém patří k institucím, které jsou tak dlouho součástí našeho života, že je téměř nepovažujeme za předmět ekonomické volby. Důchodové pojištění se odvádí ze mzdy, stát z něj vyplácí penze a většina lidí má přirozený pocit, že si během pracovního života „platí na důchod“. Jenže právě zde začíná základní nedorozumění.

V průběžném systému si ve skutečnosti téměř nic nespoříme. Peníze, které dnes odvedou zaměstnanci a jejich zaměstnavatelé, nejsou investovány pro jejich vlastní stáří. Jsou okamžitě použity na výplatu dnešních důchodů. Budoucímu penzistovi nezůstává kapitál, nýbrž nárok – politický a právní příslib, že až zestárne, budou jeho důchod financovat lidé, kteří budou v té době pracovat.

To je zároveň síla i slabina celého systému. Jeho finanční stabilita nezávisí především na tom, kolik dnešní generace naspoří, ale na tom, kolik bude za dvacet, třicet či čtyřicet let pracovníků, jak vysoké budou jejich mzdy a jak velkou část z nich bude stát schopen odebrat na financování penzí.

Bismarckovy penze původně průběžné nebyly

Historická ironie spočívá v tom, že první moderní státní penzijní systém, zavedený v Německu za Bismarcka, nebyl původně založen na principu, který dnes označujeme jako průběžný.

Kapitola to shrnuje takto:

„Je notoricky známo, že první státní penzijní pojištění zavedl v Německu Bismarck v roce 1889. Bylo však postaveno na fondovém principu: odvody se hromadily jako kapitál, z něhož se měly i s úroky vyplácet budoucí penze. Tento kapitál však vzal dvakrát za své. Poprvé jej zničila výmarská hyperinflace, podruhé druhá světová válka a měnová reforma roku 1948.“

To je důležitější okolnost, než se na první pohled zdá. Průběžné financování nebylo výsledkem objevu nějakého ekonomicky nadřazeného modelu. V poválečném Německu bylo do značné míry odpovědí na skutečnost, že kapitál, který měl penzijní závazky krýt, prostě zmizel.

Fondový systém může utrpět krachem finančních trhů, inflací, válkou nebo konfiskací. Průběžný systém toto nebezpečí elegantně odstraní: žádný fond, který by mohl zaniknout, totiž nevytvoří. Namísto finančního kapitálu používá budoucí daňovou kapacitu společnosti.

Riziko tedy nezmizelo. Jen změnilo podobu.

Rok 1957: německý experiment

Skutečný zrod moderního průběžného systému přinesla Adenauerova reforma roku 1957.

„Udělala tři věci. Definitivně opustila státem vytunelovaný rezervní fond a nahradila jej průběžným financováním. Zvýšila penze rázem v průměru o pětašedesát procent. A zavedla dynamickou penzi, navázanou na růst mezd, takže důchodci nadále rostli spolu s ekonomikou.“

Politicky to byl geniální krok. Poválečná západoněmecká ekonomika rychle rostla, zaměstnanost se zvyšovala a počet pracujících byl ve vztahu k počtu penzistů příznivý. Nebylo proto nutné čekat desítky let, až si jedna generace vytvoří dostatečný kapitál. Penze bylo možné zvýšit okamžitě a účet převést na generaci právě pracujících.

Ekonom Wilfrid Schreiber pro tuto konstrukci našel mimořádně úspěšný výraz: „smlouva mezi generacemi“. Pracující financují své rodiče a tím si vytvářejí nárok, aby je jednou financovaly jejich děti. Jenže právě zde se nachází podmínka, na kterou se později začalo zapomínat.

Proti reformě se stavěli mimo jiné ministr hospodářství Ludwig Erhard a ministr financí Fritz Schäffer. Erhard označil dynamickou penzi za „jed“. Jejich výhrada nebyla sociální, ale matematická: systém předpokládal dostatečně velkou příští generaci. Adenauer podle tradované historky odpověděl větou: „Děti lidi mají vždycky.“

Jak dnes víme, právě tento předpoklad se ukázal být nejslabším článkem celé konstrukce.

„Ještě výmluvnější je osud Schreiberova původního plánu,“ uvádí kniha Miliardové zločiny. „Schreiber totiž nenavrhoval smlouvu mezi dvěma generacemi, nýbrž mezi třemi. Vedle penze pro staré počítal i s „dětskou a mládežnickou penzí“, tedy s transferem ve prospěch rodin s dětmi. Důvod byl logický: penze každého závisí na příští generaci, a tak náklady na její výchovu má nést celá společnost, nikoli jen rodiče. Bezdětní měli proto platit dvojnásobný příspěvek oproti rodinám se dvěma dětmi. Tuto dětskou penzi pokládal Schreiber za „cenu“ za penzi starobní; jedno bez druhého podle něj nedávalo smysl. Politici si v roce 1957 vzali první polovinu a druhou zahodili. Náklady na děti zůstaly na rodičích, zatímco důchodový nárok se navázal jen na odvody z práce – takže rodič dětí získá stejný nárok jako jeho bezdětný vrstevník, který se na cizích dětech sveze. Přední znalec katolické sociální nauky Oswald von Nell-Breuning tehdy varoval, že zavádět starobní penzi bez stabilizující dětské penze znamená stavět vzdušný zámek.“

Vznikl tak systém, v němž je výchova budoucích plátců převážně soukromým nákladem rodičů, zatímco budoucí příjem z jejich odvodů je společenský.

Amerika: politicky téměř nezrušitelný systém

Podobnou logiku lze pozorovat ve Spojených státech. Franklin Roosevelt při budování Social Security trval na tom, aby systém nebyl vnímán jako obyčejná sociální dávka placená ze státního rozpočtu, nýbrž jako něco, na co si občan během života „přispívá“.

Kapitola připomíná Rooseveltův politický motiv velmi otevřeně:

„Chtěl, aby plátci měli pocit, že si na svou penzi přispěli, a získali tak morální i politický nárok ji vymáhat. Sám to údajně shrnul slovy, že s těmito odvody už žádný zatracený politik nikdy nedokáže jeho program zrušit.“

Byl to mimořádně přesný odhad.

Jakmile člověk třicet nebo čtyřicet let odvádí zvláštní penzijní daň, nepovažuje státní penzi za sociální podporu. Považuje ji za svůj majetek, byť za jeho nárokem žádný odpovídající finanční majetek státu neleží.

Americká historie současně krásně ukazuje, jak mimořádně výhodný může být průběžný systém pro své první účastníky. První příjemkyně pravidelné americké Social Security Ida May Fullerová zaplatila během necelých tří let pojistné ve výši pouhých 24,75 dolaru. První měsíční šek činil 22,54 dolaru. Do své smrti nakonec podle kapitoly obdržela 22 888,92 dolaru.

Nešlo o chybu systému. Přesně tak systém při svém vzniku fungovat musel. První generace nemohla mít naspořeno, protože před ní žádný systém neexistoval. Její penze tedy musela zaplatit generace následující.

A právě zde vzniká mezigenerační účet, který už nikdy nelze uzavřít bez toho, aby některá generace zaplatila dvakrát: jednou penzi svým rodičům a podruhé kapitál na vlastní důchod.

Samuelsonova „biologická úroková míra“

Průběžný systém přitom není ekonomický nesmysl. Za určitých podmínek může fungovat pozoruhodně dobře.

Paul Samuelson ukázal, že jeho implicitní výnos odpovídá zhruba kombinaci růstu počtu plátců a růstu jejich produktivity a mezd. Jestliže další generace pracovníků je početnější a zároveň bohatší než předchozí, lze z jejích odvodů bez obtíží financovat stále vyšší důchody.

Samuelson proto mohl v roce 1967 provokativně psát, že rostoucí národ je „největší Ponziho hra, jakou kdo kdy vymyslel“. Nemínil to jako odsudek. Naopak: obdivoval mechanismus, který díky nepřetržitému hospodářskému a populačnímu růstu umožňuje jedné generaci dostat více, než sama zaplatila.

Problém spočívá ve dvou slovech: rostoucí národ.

Poválečná Evropa a Amerika nabízely téměř ideální podmínky. Populace rostla, silné ročníky přicházely na pracovní trh, produktivita prudce stoupala a délka života v penzi byla podstatně kratší než dnes. Systém, který vznikl pro tuto demografickou konstelaci, jsme však mezitím proměnili v permanentní instituci.

Demografie mění matematiku

Z ekonomického hlediska existuje jednoduché kritérium. Henry Aaron ukázal, že průběžné financování je relativně výhodné tehdy, když růst pracovní síly a produktivity převyšuje výnos kapitálu. Jestliže je tomu obráceně, začíná být z hlediska celoživotního výnosu výhodnější kapitál vytvářet a investovat.

Současná Evropa navíc čelí problému, který konstruktéři poválečného systému znali, ale jehož rozsah patrně nepředpokládali.

Rodí se málo dětí a lidé žijí déle.

To znamená současně méně plátců a více příjemců. Nejde tedy o krátkodobý rozpočtový schodek, který lze odstranit jedním zvýšením daně nebo drobnou změnou valorizace. Mění se samotná základna, na níž systém stojí.

Silné poválečné ročníky byly po několik desetiletí jeho požehnáním. Když pracovaly, vytvářely mimořádně širokou příjmovou základnu. Jakmile odcházejí do penze, tatáž demografická vlna se mění v mimořádně širokou základnu výdajovou. Za ní však nenásleduje stejně početná generace.

To je možná největší slabina průběžného systému: demografický bonus lze spotřebovat jen jednou.

Děti jako veřejný statek

Existuje ještě hlubší problém, o němž se v běžných diskusích o penzijních reformách téměř nemluví. V tradiční společnosti byly děti mimo jiné ekonomickou pojistkou rodičů na stáří. Moderní penzijní systém tuto vazbu přerušil. Jednotlivec může získat nárok na penzi bez ohledu na to, zda přispěl k tomu, aby vůbec vznikla generace, která ji bude financovat.

Náklady na dítě nesou především rodiče. Fiskální výnos z budoucího pracovníka však inkasuje celý penzijní systém.

Vzniká klasický problém černého pasažéra. Z hlediska jednotlivce lze využívat budoucí odvody dětí jiných lidí, aniž bych sám nesl náklady na jejich výchovu. Z hlediska společnosti však tato strategie přestává fungovat ve chvíli, kdy se stane masovou. Právě tento problém se snažil Schreiberův původní trojgenerační model řešit.

Neznamená to samozřejmě, že penzijní systém je jedinou nebo hlavní příčinou nízké porodnosti. Znamená to však, že jeho konstrukce odtrhla soukromé náklady na reprodukci společnosti od ekonomického užitku, který z ní čerpá veřejný systém.

To je nepříjemná pobídka zabudovaná přímo do jeho architektury.

Dluh, který není dluhem

Další zvláštností průběžných penzí je způsob, jakým zacházíme s jejich budoucími závazky.

Stát může mít vůči budoucím penzistům přísliby v hodnotě několikanásobku ročního HDP, aniž by se tyto přísliby objevily v běžně uváděném státním dluhu.

Kapitola uvádí, že penzijní závazky některých evropských států dosahují několika set procent HDP. V českém případě činila uváděná hodnota penzijních závazků domácností ke konci roku 2020 přibližně 306 procent HDP, zatímco skutečně fondově vytvořený majetek představoval jen malou část této sumy.

Samozřejmě nejde o státní dluh ve stejném právním smyslu jako státní obligace. Budoucí důchod lze změnit zákonem, posunout věk odchodu do penze nebo upravit valorizační mechanismus. Právě to je ale podstatné.

Rozdíl mezi penzijním slibem a státním dluhopisem nespočívá v tom, že první závazek nic nestojí. Spočívá v tom, že jej stát může jednostranně změnit.

Je to tedy Ponziho schéma?

Přirovnání k Ponziho schématu je provokativní a má své limity. Klasický podvodník předstírá, že peníze investuje, a zatajuje skutečný mechanismus. Průběžný systém nic takového dělat nemusí. Jeho pravidla jsou veřejná, jeho příjmy mají podobu zákonných odvodů a jeho schopnost platit není omezena pouze dobrovolnou ochotou nových účastníků vstupovat.

Kapitola sama tuto podstatnou výhradu uznává. Systém je transparentní, může při příznivé demografii poskytovat reálný implicitní výnos a stát má navíc daňovou moc, kterou žádný soukromý finanční podvodník nemá. Proto není přesné tvrdit, že průběžná penze je jednoduše finanční podvod. Přesnější a zároveň závažnější kritika zní jinak.

Je to systém, v němž každá generace financuje závazky vytvořené generací předchozí a současně očekává, že její vlastní závazky převezme generace následující. Je stabilní, dokud se dostatečně rychle zvětšuje objem mezd, z nichž lze odvody vybírat. Když tato podmínka přestane platit, nevznikne náhlý bankrot. Vznikne postupné přerozdělení ztráty.

Zvýší se věk odchodu do penze. Zvýší se odvody. Sníží se relativní výše důchodu. Změní se valorizace. Část penzí začne být financována z jiných daní. Formálně systém přežije.Ekonomicky však budou mladší generace dostávat horší podmínky než generace, které do něj vstoupily na začátku.

Systém nemusí zkrachovat. Stačí, když bude stále méně výhodný

Právě zde spočívá největší politická výhoda průběžného systému a zároveň jeho největší nebezpečí: nemusí nikdy vyhlásit insolvenci.

Stát může nerovnováhu rozkládat po desetiletí. Každá jednotlivá změna může být relativně malá a ekonomicky obhajitelná: několik měsíců navíc do důchodu, o něco pomalejší valorizace, o několik procentních bodů vyšší odvody. Kumulativně však může jít o velmi významný přesun bohatství mezi generacemi.

A politická ekonomie tento proces ještě komplikuje. Starší generace mají své nároky již téměř jisté a zároveň představují rostoucí část voličů. Mladší generace nesou stále větší část nákladů, ale jejich budoucí nároky jsou vzdálenější a politicky mnohem snáze změnitelné. Proto se o penzijní reformě mluví téměř nepřetržitě a skutečná reforma přichází málokdy. Nejde pouze o účetní problém. Jde o konflikt mezi minulými sliby a budoucí demografií.

Průběžný penzijní systém byl mimořádně úspěšným řešením pro společnost s rostoucí populací, rychle rostoucí produktivitou a krátkou dobou života v penzi. Z tohoto historického úspěchu jsme však učinili závěr, že stejná konstrukce musí fungovat i ve společnosti, která stárne, má málo dětí a jejíž obyvatelé tráví v penzi dvacet či třicet let.

Nemusí.

Základní otázka proto nezní, zda stát jednoho dne „nebude mít na důchody“. Stát na ně vždy nějaké peníze najde. Může zvýšit daně, snížit jiné výdaje, posunout důchodový věk nebo změnit výši penzí.

Skutečná otázka zní jinak: Jak velkou část příjmů budoucích pracujících lze přesměrovat na plnění slibů minulých generací, než se systém, který měl být výrazem mezigenerační solidarity, začne měnit v mechanismus mezigeneračního konfliktu?